Референдум в Российской Федерации

План

Введение

I.1 Понятие Референдума как форма дисциплины

I.2 Понятие и виды форм демократии

I.3 История проведения Референдума в Российской Федерации

I.4 Нормативно правовые основы института Референдума

II. Механизм реорганизации

II.1 Институт Референдума в Российской Федерации

II.2 Порядок принципы условия проведения референдума в Российской Федерации

II.3 Зарубежный опыт проведения Референдума

Заключение

Список литературы

Введение

Тема контрольной рабoты выбрана не случайно. Oна является oочень интересной и в связи с последними мировыми событиями очень актуальной. Актуальность рассматриваемой темы очевидна. Конституция РФ 1993 года объявила референдум и выборы высшим выражением власти народа, непосредственным ее проявлением. За последнее время в Российской Федерации произошли значительные изменения в государственной и общественной жизни, которые вызвали необходимость изменений в системе законодательства. Наша страна отказалась от прежней организации государственного управления, режимная система постепенно уступает место демократическому режиму. В сложившейся ситуации повышается роль институтов непосредственной демократии, в частности референдума. Неотъемлемый признак демократического правового государства принадлежащий народу суверенитет. Именно с помощью референдума граждане государства свободно осуществляют народовластие, поэтому на данном этапе развития России представляется необходимым исследование указанного правового института.

Для того чтобы референдум точнее выражал волеизъявление народа, ему должно предшествовать свободное и всестороннее обсуждение выносимого на голосование вопроса. Отечественная правовая наука считала, что процедура народного голосования «создаёт оптимальные условия для навязывания народу воли реакционных кругов» Здесь есть известная доля истины: в истории, в том числе недавней, были случаи, когда определённая группировка захватывает власть силой, а затем организует легализацию государственного переворота, либо же подготовленным подобием выборов или референдума, на котором граждане не в состоянии оценить проработанность обширного проекта. Помимо того, нужно указать на такие традиционные проблемы непосредственной демократии, как доступ к голосованию, подделка подписей, неточность в формулировках, проблема явки и кворума, проблема осведомлённости голосующих, ослабление за счёт референдума законодательной власти, проблема учёта голосов и защита мнения несогласного меньшинства, а также новоявленные проблемы последнего времени, както: не подконтрольность финансовых расходов; оплата за подпись при сборе подписей, обман при расчётах голосов; вводящие в заблуждение рекламные компании, вмешательство видео и теледемократии.

Опыт показал, что оценка референдума как института прямой демократии не может быть однозначной. Этот способ принятия решения имеет немало как сильных, так и слабых сторон. В связи с вышеизложенным, следует считать, что проблемы института референдума РФ, его роли в становлении демократических основ российской государственности чрезвычайно актуальны.

Таким образом, целью выпускной квалификационной работы является раскрытие понятия и порядка функционирования института референдума в РФ.

Для достижения поставленной цели, были определены следующие задачи:

1. рассмотреть генезис как о форме непосредственной демократии;

2. раскрыть процедуру проведения референдума в Российской Федерации;

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе функционирования института референдума.

Предмет исследования институт референдума в современной России.

Методологическую основу дипломной работы составляет комплексное применение научных методов познания диалектического, исторического, сравнительного, формально юридического, статистического.

Основу теоретической базы дипломной работы составили разработки общей теории права, труды известных ученых в области конституционного права: С.С. Алексеев, М.Н. Марченко, А.В. Малько, М. В. Баглай

Структура дипломной работы обусловлена объектом, предметом, целью и задачами исследования. Дипломная работа работа состоит из введения, двух глав и заключения. В первой главе рассмотрен генезис как о форме непосредственной демократии. Вторая глава раскрывается процедура проведения референдума в Российской Федерации.

Понятие Референдума как форма дисциплины.

Понятие и виды форм демократия

Есть тезис о том, что первоначально демократия в современном ее понимании, зародилась в Греции, дословно означала «народовластие» (от demos народ и kratos власть). Такой смысл и термин понимается и в наше время.

В соответствии с ч.1 ст.1 Конституции Российская Федерация есть демократическое государство. Вообще Конституционное право это юридическая основа демократии ее закрепление и мера. В реальной жизни демократия выступает как сложное и многогранное явление, проявляющееся в самых различных сферах жизни и имеющее бесчисленные пути и способы своего проявления. Она отнюдь не сводится лишь к политической сфере жизни общества или государства, а распространяется также и на другие сферы экономическую, социальную, культурную, научную, идеологическую. В зависимости от того, в каких сферах жизни общества и деятельности государства проявляется демократия, обычно говорят и о соответствующих видах демократии. Например, если демократические принципы, нормы и идеи реализуются в политической сфере жизни общества и государства, то, несомненно, в данном случае речь идет о политической демократии. Когда же они проявляются в сфере экономики, социальной сфере жизни общества или же в области идеологии, то соответственно имеется в виду экономическая, социальная и «идеологическая» демократия.

Демократия включает в себя широкий смысл как экономические, социальные, политические аспекты и призвано закреплять основы народовластия в этих аспектах, поскольку современная демократия это упорядоченное состояние общества, полноправие, основанное на добровольном согласии людей на определенное ограничение своей свободы во имя ее сохранения. Форма государства, как известно, состоит из трех режимов, один из этих режимов демократический государственный режим и его следует определять как совокупность приемов и методов осуществлением государственной власти. Также режимы бывают демократические и антидемократические. Рассмотрим демократический государственный режим. В основе этого режима лежит демократия, это буквально признание народа в качестве главного источника власти. Так же один из признаков демократического государственного режима является:

А) реальность прав и свобод граждан (права и свобода граждан это человекгражданин и в данном государстве стоит на первом месте)

Б) политический и идеологический плюрализм (это разнообразие разных политических сил в государстве, политических партий, при котором признается влияние, как правящей партии, так и оппозиции, т. е все имеют свободу слова

В) формирование государственной власти путем всеобщих всенародных выборов (только народ имеет право волеизъявление, т. е правом выбирать себе органы государственной власти).

Г) разделение властей является одним из важнейших признаков демократии (разделение государственно власти на три ветки: законодательную исполнительную и судебную все эти три ветки не зависимы друг от друга и не имеют право принуждению и влиянию друг на друга все их действия должны осуществляться в рамках закона, т. е конституции).

Наличие конституции является подтверждением демократии, демократического государства, потому что государственная власть должна подчинятся закону в рамках права как источник единого урегулирование общественных отношений в государстве. Такая разновидность демократического государственного режима типична для государств западной северной и центральной Европы, а так же Северной Америке. По рейтингу самых демократических государств на первом месте стоят Швеция, Норвегия, Исландия, Нидерланды. Самый важный критерий, по которому строится этот рейтинг это избирательный процесс выборы, которые должны проходить на высоком правовом государственном уровне.

Многие годы в нашей стране господствовала Марксистская теория государства, навязывая классовое понимание государства и права, но демократия и классовые привилегии не совместимы. В современной России постепенно приобретают черты современного гражданского общества, конечно, существуют различные классы, но все граждане не зависимо от социального положения равны перед законом. Поэтому сущность российского права состоит в социальном плюрализме т.е возможность для всех классов и слоев общества в равной мере участвовать в формировании органов государства и влиять на его политику.

Современная российская демократия рассматривает состояние свободы как естественно, т.е дарованное человеку Богом вместе с жизнью. Такой подход важен для молодой российской демократии и важно то, что это не противоречит другим российским конфессиям.

Важнейшим признаком демократического государства является реальная представительная демократия. Представительная демократия — осуществление народом власти через выборные учреждения, которые представляют граждан и наделены исключительным правом принимать законы. Представительные органы (парламенты, выборные органы местного самоуправления) наделяются правом решения наиболее важных вопросов жизни народа (объявление войны, принятие бюджета, введение чрезвычайного и военного положения, разрешение территориальных споров и др.). Конституции в различных странах наделяют представительные органы различными полномочиями, но обязательными и важнейшими среди них являются функции законодательной власти и принятия бюджета. Представительные органы не обязательно призваны напрямую контролировать исполнительную власть — это признается только в государствах с

парламентской формой правления, но при любой системе данные органы все же наделяются отдельными Конституционными полномочиями в этой области. Эффективность деятельности представительных органов в огромной, если не в решающей, степени зависит от сотрудничества с исполнительной властью. Другое не менее важное условие независимость представительного учреждения в пределах своих полномочий, отсутствие конкурирующей законодательной власти, невмешательство исполнительной власти в прерогативы представительных учреждений . В России представительная демократия закреплена в выборностью Государственной Думы и конституционно обусловленным формированием Совета Федерации, а также законодательных учреждений субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Обеспечение прав и свобод человека и гражданина — другой важнейший признак демократического государства. Именно здесь проявляется тесная связь формально демократических институтов с политическим режимом. Только в условиях демократического режима права и свободы становятся реальными, устанавливается законность и исключается произвол силовых структур государства. Никакие возвышенные цели и демократические декларации не способны придать государству подлинно демократический характер, если не обеспечиваются общепризнанные права и свободы человека и гражданина. Конституция РФ закрепила все известные мировой практике права и свободы, однако для реализации многих из них еще необходимо создать условия. Демократическое государство не отрицает принуждения, а предполагает его организацию в определенных формах. К этому побуждает сущностная обязанность государства защищать права и свободы граждан, устраняя преступность и другие правонарушения. Демократия — это не вседозволенность. Однако принуждение должно иметь четкие пределы и осуществляться только в соответствии с законом. Правозащитные органы не только вправе, но и обязаны применять силу в определенных случаях, однако при этом всегда действуя только законными средствами и на основании закона. Демократическое государство не может допустить «разрыхления» государственности, т. е. невыполнения законов и других правовых актов, игнорирования действий органов государственной власти. Это государство подчинено закону и требует законопослушания от всех своих граждан.

В отечественной научной литературе при рассмотрении понятия и содержания демократии исходят, так же как и в западных источниках, из традиционного представления о ней как о народовластии. Но в отличие от последних основной акцент при ее определении зачастую ставится не на правах и свободах граждан или на других ее атрибутах, таких, как участие граждан в управлении делами общества и государства, а на особом характере формы государства. Демократия (Энциклопедический словарь) это не что иное, как «форма государства, основанная на признании народа источником власти, его права участвовать в решении государственных дел, в сочетании с широким кругом гражданских прав и свобод» . Вопрос о демократии до сих пор является спорным и до конца нерешенным. Многими авторами написаны в течение столетий очень много книг и статей по проблемам демократии, высказаны сотни различных точек зрения и суждений о том, что есть демократия, а что не является таковой, каков ее характер связи с государством, правом и обществом. Исследователи западных стран считают, что демократия это: а) прямое или косвенное (партии) управление страной самими людьми; б) государство, которое имеют демократическое правительство; в) правление большинства; г) принципа равенства прав и свобод граждан. Демократия с позиций различных наук — философии, социологии, истории, политологии и др., исследователи определяют демократию как особый политический режим, который характеризуется как «принадлежностью народу всей полноты власти, реальной возможностью трудящихся управлять обществом и государством через созданные и контролируемые ими государственные и общественные организации». Демократия всегда ассоциируется с народом, его волей и интересами с народовластием. Понятие народа, власти и демократии имеет преходящий, исторический характер. По мере развития общества, государства и права меняются не только представления о народе и власти, но и об ассоциирующейся с ними демократии, а также о ее идеологах и сторонниках демократах. Прежде всего, следует отметить, что в ранних источниках о демократии демократами рекомендовалось называть «не тех людей, кто старается быть причастным к государственным делам после того, как дело народа победило, а таких, которые пожелали подвергнуться опасности ради вас тогда, когда государство претерпело несчастье» (Исократ, XVIII) .

В постсоветской России, все выглядит несколько иначе, правили люди, ставшие «причастными к государственным делам» лишь после того, как «дело народа победило». Хотя приверженец демократии должен обладать следующими качествами: а) он должен быть человеком «хорошего происхождения и со стороны отца, и со стороны матери». При этом не поясняется, что значит быть человеком «хорошего происхождения», а лишь говориться, что такой человек не может враждебно относиться к законам, охраняющим демократический строй, б) у истинного демократа «должны быть предки, совершившие чтолибо хорошее для народа или уж во всяком случае, не питавшие к народу вражды», в) он должен быть «рассудительным и скромным в своей повседневной жизни». Это необходимо для того, чтобы «изза безудержной расточительности не брать взяток и не действовать вопреки интересам народа», г) демократ должен быть «благоразумным человеком и искусным оратором, ибо хорошо, когда рассудительность оратора помогает ему выбирать наилучшие решения, а его образованность и красноречие убеждают слушателей», д) настоящий демократ должен быть человеком храброй души, чтобы не покинуть страну или «город в период бедствий и опасностей» (Эсхин, III) .

Субъект общественной государственной власти народу демократия выступает как максимальное проявление его воли, устремлений и интересов, их характеристика. Применительно к непосредственным носителям этой власти государственным, партийным и общественным органам и организациям демократия выступает как их соответствующая форма или принцип организации. По отношению к процессу осуществления государственной и общественной власти демократия проявляется как совокупность соответствующих методов и способов властвования, т.е. как соответствующий режим. Объект проявления власти, т. е отдельным гражданам, группам, классам, юридическим лицам, социальным слоям, ассоциациям и организациям демократия выступает в виде их соответствующего статуса, режима их жизнедеятельности, широкого круга конституционно закрепленных прав и свобод. Идеологический и политический и плюрализм, многопартийность, принцип разделения властей, решением вопросов большинства голосов, выборность, государственных органов народа это все то , что именуется демократией.

Взаимосвязи и взаимодействия в сфере демократии, а также ее различных форм, способов и путей проявления, о демократии как явлении в каждой отдельно взятой стране можно говорить как о их системе. Структурными элементами или составными частями такой системы в зависимости от аспекта исследования, а также от уровня рассматриваемой системы могут выступать, например, отдельные разновидности демократии демократия внутрипартийная, государственная, профсоюзная и т.д. Они могут быть как первичные (по своему содержанию, обьему, месту в системе и социальному назначению) элементы, образующие общую систему демократии и выступающие, в свою очередь, по отношению к ней как подсистемы. Есть еще и вторичные элементы, которые непосредственно образуют в результате своей взаимосвязи и взаимодействия частные системы демократии. Во вторичных элементов общей системы демократии можно назвать, например, на уровне рассмотрения форм внутренней организации и внешнего проявления демократии различные демократические (государственные, общественные и партийные) институты и учреждения. На уровне содержания демократии это ее различные принципы (выборность, гласность, подотчетность, сменяемость руководства и др.), традиции демократии, различные социальные нормы, конституирующие демократические институты и учреждения и содержащие в себе демократические права и свободы граждан. По аналогии с другими социальными системами, в общей системе демократии можно выделить в качестве самостоятельных элементов также и взаимодействие субъектов демократии, их общественнополитическую активность и фактические отношения, возникающие между ними в процессе реализации их прав и свобод, при проведении в жизнь принципов демократии. Такая система исследования демократии позволяет глубже проникнуть в суть данного явления, лучше понять механизм его функционирования и многочисленные способы его проявления. Однако следует отметить, что такая система возможна не во всех обществах и государствах т.е это возможно лишь в тех политических и общественных системах, где разрыва между различными слоями общества. Там же, где такой разрыв есть т.е где у разных классов и слоев доминирует несопоставимые друг с другом материальные и иные цели и интересы, там нет и не может быть общей системы демократии. Если у каждой стороны будет существовать своя определенная цель, своя собственная система ценностей и своя система демократии. Так как у рабовладельца, помещика и современного работодателя объективно существует своя система ценностей и интересов, свое представление о демократии, а у раба, крепостного и современного работника по найму, работополучателя свое. В реальной действительности ценности и интересы для различных слоев общества нет и не может быть общих для всех идеалов демократии. У каждого из них свои идеалы, свое представление о демократии, о справедливости и гумманизме в установлении и осуществлении власти. И было бы «ужаснее всего, отмечалось одним из идеологов античной демократии, — если бы в демократическом государстве не все имели одинаковые права, если бы, оставив за собой государственные должности, мы в то же время в судебных делах отказались бы от того, что нам положено по закону, и, погибая в борьбе за наш государственный строй, при голосовании отдавали бы первенство людям, имеющим много .имущества» (Исократ, XX) .

Важную роль в обществах, во всех когдалибо существовавших демократиях, играли и продолжают играть лишь высоко обеспеченные, богатые слои населения и классы, монополизирующие доступ к власти, о которых еще Аристотель писал, что они «высокомерны и надменны», «склонны к роскоши и хвастовству», «настроены так, как будто обладают всеми благами». Богатые отличаются еще и тем, что «считают себя достойными властвовать, потому что, по их мнению, они обладают тем, что делает людей достойными власти». И вообще характер, сообщаемый богатством, «есть характер человека неразумного и хвастливого. Характер у людей, недавно разбогатевших, и у людей, давно богатых, различен именно тем, что люди, недавно разбогатевшие, обладают пороками в большей и худшей степени потому, что быть вновь разбогатевшим значит, как бы быть невоспитанным богачом. И несправедливые поступки, которые они совершают, порождаются не злобой, но высокомерием и невоздержанностью, как, например, побои и прелюбодеяния». Имея доступ к власти и обладая рычагами контроля за ее осуществлением, господствующие круги в любом современном обществе пытаются широко использовать в процессе ее формирования и функционирования также представителей других слоев населения. Тем самым создается устойчивая, веками внедряемая в сознание и подсознание масс иллюзия всеобщей доступности власти в демократическом обществе и государстве, ее «народности», всеобщей. В реальной действительности такого образцовопоказательного, чисто народного строя никогда не было и нет. То, что именуется в обществе, состоящем из классов и слоев с диаметрально противоположными ценностями и интересами, демократией, точнее и честнее было бы назвать, как это делал еще Платон, олигархией . Что же касается «чистой», самой совершенной, «настоящей», «подлинной» и т.п. демократии, народовластия всех слоев населения в интересах всех, то это скорее некая идеальная теоретическая конструкция, образец для подражания в развитии общества и государства. Этот идеал и теоретическая конструкция находятся в тесной связи и взаимодействии с другими аналогичными идеалами и конструкциями, такими, например, как «государство всеобщего благоденствия», «открытое общество», «развитое социалистическое» и «коммунистическое общество», «общенародное государство» и др. Они нередко поддерживаются одними слоями общества и отражающими их интересы авторами и критикуются другими. Одним из таких критиков в России был К.П. Победоносцев (1827 1907) оберпрокурор Св. Синода, преподававший наряду с выполнением своих служебных обязанностей законоведение трем цесаревичам, поскольку кроме него, по его скромному замечанию, нельзя было «положиться нравственно хотя бы на одного из нынешних увы! гнилых юристов в России» . В одной из своих «записок» конспектов по законоведению автор, не отягощенный теоретическими изысканиями, рассуждал по поводу демократии. В древнем мире, писал он, демократия была простая, непосредственная. Народное правление состояло «из целого народа. В новом мире иная форма, сложная». Народное правление состоит из представителей народа, выбранных лиц, правящих во имя народа. «Чистая демократия возможна разве на малых территориях, ограниченных горами или морем. Притом необходимое для нее условие существование рабства, которое в древнем мире давало возможность всем свободным гражданам заниматься политикой правления». Самый явственный пример чистой демократии Афинская республика, продолжал автор. Правит все народное собрание, куда собираются все граждане с 20летнего возраста, еженедельно. Все дела внутренней и внешней политики, суд и законодательство все здесь сосредоточено. Однако это правление, называемое чистой демократией, по мнению К.П. Победоносцева, является ничем иным, как правлением толпы. А толпа «не может рассуждать». Она действует по увлечению, следуя речам ораторовдемагогов. Народная воля выражается большинством. Пожилой не имеет преимущества перед молодым. «Из слепой страсти к численному равенству все должности замещаются даже не по выбору, а по жребию и подлежат частой смене по прихоти собрания, не стесняющегося и своими законами. При разгуле демократии тяжко становится всем честным и самостоятельным людям. Все возвышающееся над толпой ненавистно толпе. Отсюда — остракизм» .

Под формами демократии понимаются исторически сложившиеся способы или средства выявления и выражения воли и интересов различных слоев общества вовне. В зависимости от того, каким путем прямым или косвенным выражаются эта воля и интересы общества и народа, различают две разновидности форм демократии. Это формы представительной демократии и формы непосредственной демократии (референдум, плебисцит, собрания, сельские сходы и пр.), с помощью которых основные вопросы государственной и общественной жизни народом решаются непосредственно . Политическая практика и теория разных стран мира знает широкий набор самых различных форм представительной и непосредственной демократии. Одним из них в научной литературе и публицистике уделяется значительное внимание. Особенно когда речь идет о выборах в высшие и местные органы государственной власти и управления. Другим формам и институтам демократии уделяется гораздо меньшее внимание. Авторы, которые исследуют проблемы демократии, традиционно и довольно много говорят и пишут о свободе слова, печати, ассоциаций, свободе доступа к информации и т.д. Но в то же время, они упускают из поля зрения такие немаловажные демократические институты, как право быть свободным от «всяких ассоциаций», право быть свободным от политических и иных речей и др. Подобные права и свободы приобретают особый смысл и значение в таких странах, как Россия и страны Восточной Европы, в условиях усиленной политизации общества, повсеместного создания самых разношерстных, нередко создающихся ради самих себя ассоциаций, в условиях бесконечно произносимых на всех уровнях государственной и общественной жизни, в подавляющем большинстве своем пустых и бесплодных речей. В научной литературе и публицистике много говорят и пишут преимущественно о формах представительной демократии. Но очень мало уделяется внимания раскрытию форм непосредственной демократии собраниям, петициям, референдумам, сходам, всенародным опросам. Рассмотрим одну из форм референдум в системе западной демократии. Этот вопрос приобретал и приобретает особую значимость для России особенно в связи с последними событиями принятием законов и проведением референдумов в нашей стране на различных уровнях: на уровне Федерации, субъектов Федерации, а также на местном уровне. Отметим, что референдум в рамках западной демократии является далеко не новой формой непосредственного участия населения в решении глобальных вопросов, а также в разрешении территориальных и иных внутригосударственных и межгосударственных проблем.

В политической и государственноправовой теории и практике референдум трактуется не всегда одинаково. Референдум понимается как всенародный опрос и плебисцит рассматривается как утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придающего ему окончательный и обязательный характерВ других словарях и учебниках подчеркивается различие между референдумом и плебисцитом, с одной стороны, и всеобщими выборами с другой. Референдум при этом рассматривается как обращение к избирательному корпусу с целью принятия окончательного решения по конституционным, законодательным или иным внутриполитическим и внешнеполитическим вопросам. А плебисцит (лат. plebiscitum, от plebs народ и scitum решение, постановление) как опрос населения с целью установления судьбы определенной территории, как метод решения территориальных споров в международной практике, когда населению предоставляется возможность путем прямого голосования определять, к какому государству или государствам должна принадлежать территория, на которой оно проживает. Различия между референдумом и всеобщими выборами: а) в ходе выборов избираются кандидаты, а в ходе референдума избиратель отвечает «да» или «нет» на поставленный вопрос; б) если выборы непосредственно связаны с представительной демократией, то референдум представляет собой институт прямой и непосредственной демократии. Впрочем, отмеченные и иные различия весьма относительны и порой трудноуловимы. Ибо и в случаях с выборами, и с референдумом приглашается высказать свое мнение один и тот же избирательный корпус. Нередко используется одна и та же процедура и один и тот же порядок подсчета голосов. Наконец, зачастую по результатам проведения референдумов и выборов определяется одна и та же внутренняя и внешняя политика .

Широко распространенно в научной литературе подразделение референдумов на конституционные, законодательные и консультативные. При этом за основу их классификации берутся их предмет и содержание. В соответствии с политической практикой и государственноправовой теорией по способу проведения референдумы подразделяются на императивные (обязательные) обязательные, т.е без которых не могут быть решены вопросы, предусмотренные в конституции или в специальном законе, и факультативные, которые проводятся лишь по усмотрению законодательного или любого иного компетентного на то органа. По сфере применения референдумы классифицируются на общенациональные, т.е проводимые в масштабе всей страны или нации, и местные, осуществляемые в пределах одного или нескольких регионов или же отдельных административнотерриториальных единиц (краев, областей, провинций и т.п.). Референдум как форма выражения общественного мнения и как способ принятия принципиально важных нормативноправовых актов и политических решений, несомненно, является достоянием не одной нации или народа, а всего человечества.

История проведения Референдума в Российской Федерации

В специальной юридической литературе принято считать датой проведения первого в истории человечества референдума 1439 г., а его «родиной» Швейцарию. А в советский период в первые понятие всенародного опроса появилось в Конституции СССР 1936 года. в ст. 49 указывалось, что «Президиум Верховного совета СССР производит всенародный опрос (Референдум) по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик» Советские конституции только предусматривали возможность проведения референдума. Однако положения конституций о референдуме были чистой декларацией. За все время существования советской власти ни разу не был принят какойлибо закон, регламентирующий проведение референдума.

В период 1989 – 1990 годах в процессе демократизации встал в практическую плоскость вопрос о возможности проведения референдума, то есть непосредственного выяснения мнения народа по наиболее важным вопросам развития страны. В 1990 году были приняты законы о референдуме СССР и РСФСР. Российские депутаты немного опередили союзных: Закон РСФСР “О референдуме РСФСР” был принят 16 октября 1990 г. , а Закон СССР “О всенародном голосовании (референдуме СССР)” –27 декабря 1990 г., на четвертом съезде народных депутатов СССР . На этом же съезде по настойчивому требованию и инициативе Президента СССР М.С. Горбачева были приняты два постановления о проведении референдума СССР. В обоих постановлениях во втором пункте было записано поручение Верховному Совету СССР определить дату референдума и меры по его обеспечению. Оба постановления предусматривали учет результатов голосования по каждой республике в отдельности Первое постановление предусматривало проведение референдума о частной собственности на землю, второе – “о сохранении обновленного Союза как федерации равноправных суверенных Советских Социалистических республик”. Второе постановление содержало также преамбулу, гласящую, что данное постановление принято “в связи с многочисленными обращениями трудящихся, высказывающими беспокойство о судьбах СССР, и, учитывая, что сохранение единого Союзного государства является важнейшим вопросом государственной жизни, затрагивает интересы каждого человека, всего населения Советского Союза” . Ни Президент СССР, по инициативе которого были приняты данные постановления, ни Съезд народных депутатов СССР не сформулировали вопросы референдума. Не было в постановлениях и поручения Верховному Совету СССР сформулировать вопросы. Тем не менее, Верховному Совету пришлось определять не только дату проведения референдума, но и формулировку вопроса. Причем назначен был лишь референдум по вопросу сохранения СССР. По поводу референдуму о частной собственности на землю председатель комитета Верховного Совета по законодательству Ю.Х. Калмыков объяснил на сессии Верховного Совета СССР: “Президент пока просил воздержаться от проведения того референдума, и я не могу за него решать” . Факт, что после решения Съезда вопрос о проведении референдума не должен зависеть от желания Президента, не был принят во внимание.

Формулировка вопроса референдума вызвала на сессии жаркие дебаты. В конечном итоге была поддержана формулировка, предложенная Комитетом по законодательству: “Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?” Очевидно, что в таком вопросе в действительности содержится несколько вопросов, на которые могут быть даны разные ответы. Поэтому результаты референдума не могли поддаваться однозначному толкованию.

16 января 1991 г. было принято Постановление Верховного Совета СССР и назначило референдум СССР на 17 марта 1991 г. В десятом пункте Постановления было записано: “В соответствии со статьей 29 Закона СССР “О всенародном голосовании (референдуме СССР)” решение, принятое путем референдума СССР, является окончательным, имеет обязательную силу на всей территории СССР и может быть отменено или изменено только путем нового референдума СССР”. В правильности такого заключение вызвало массу сомнений. Дело в том, что статья 4 союзного закона о референдуме предусматривала четыре типа вопросов, выносимых на референдум. Первые два касались принятия, изменения или отмены Закона СССР, третий – принятия решения, предопределяющего основное содержание законов СССР и других актов. Вопрос, вынесенный на референдум 17 марта, нельзя было отнести к первым двум типам; но и к третьему типу относить его также неправомерно: непонятно, основное содержание каких законов предопределял результат голосования. Оставался четвертый тип – выявление общественного мнения по иным наиболее важным вопросам, находящимся в ведении СССР. А по поводу этого типа статья 29 давала несколько более расплывчатую формулировку, чем “обязательная сила”: итоги такого референдума “должны учитываться при принятии решений соответствующими государственными органами”. Так вопросы сохранения и обновления Союза не находились в ведении СССР – заключение Союзного договора являлось прерогативой союзных республик. Желание руководства СССР придать референдуму СССР обязательную силу имело очень шаткую юридическую основу. Как показали дальнейшие события, еще более шаткой была надежда на спасительную силу этого референдума.

Референдум СССР был проведен 17 марта 1991 г. лишь в 9 из 15 союзных республик. Во всех республиках, где он проводился, большинство высказалось за “сохранение обновленного союза” (в РСФСР “за” проголосовало 71,3% ). Шесть республик (Армения, Грузия, Молдова, Латвия, Литва, Эстония) отказались проводить союзный референдум, по сути это уже означал распад федерации. А в декабре 1991 г. Украина провела новый референдум, на котором ее население высказалось за независимость. После этого руководителям республик осталось лишь констатировать, что СССР больше не существует. Одновременно с союзным референдумом в РСФСР 17 марта 1991 г. был проведен и республиканский референдум. Инициатива его проведения принадлежала Президиуму Верховного Совета РСФСР, который организовал сбор подписей депутатов . Подписи более трети народных депутатов РСФСР были собраны под двумя вопросами: “Считаете ли вы необходимым сохранение РСФСР как единого федеративного многонационального государства в составе обновленного Союза?” и “Считаете ли вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?”

Уже после того, как подписи были собраны, руководство Верховного Совета осознало опасность вынесения на референдум первого вопроса. Как выразился один из депутатов, “вынесение этого вопроса на референдум как раз и есть распад Российского государства”. Поэтому Президиум Верховного Совета РСФСР 21 февраля 1991 г. отменил регистрацию этого вопроса – в связи с тем, в телеграммах депутатов приводились формулировки вопроса, несколько отличающиеся друг от друга: в одних не было слова “федеративного”, в других – “многонационального” . Таким образом, 17 марта 1991 г. в РСФСР был проведен только референдум о введении поста Президента РСФСР. На вопрос референдума положительно ответили 69,85% от принявших участие в голосовании или 52,45% от числа граждан, внесенных в списки . В результате референдума в России был введен пост Президента, избираемого всенародным голосованием.

В декабре 1992 г. в ходе седьмого съезда народных депутатов Российской Федерации возник конфликт между Президентом Б.Н. Ельциным и большинством народных депутатов Российской Федерации. 10 декабря Ельцин выступил на Съезде с обращением, в котором сказал: “Вижу выход из глубочайшего кризиса власти только в одном – во всенародном референдуме. Я предлагаю Съезду принять решение о назначении всенародного референдума на январь 1993 г. со следующей формулировкой: “Кому вы поручаете вывод страны из экономического и политического кризиса, возрождение Российской Федерации: нынешнему составу Съезда и Верховного Совета или Президенту России?” В тот же день Съезд принял обращение к российскому народу, в котором, в частности, говорилось: “Мы не против референдума, но не в той постановке, которая изначально настраивает общество на конфронтацию. Если и проводить референдум, то по вопросу проведения досрочных выборов и Президента Российской Федерации, и парламента страны” . В результате переговоров между президентской и парламентской сторонами, при посредничестве председателя Конституционного суда Российской Федерации В.Д. Зорькина, было подготовлено постановление “О стабилизации конституционного строя Российской Федерации”, которое Съезд принял 12 декабря. В первом пункте постановления было записано: “Назначить на 11 апреля 1993 г. проведение всероссийского референдума об основных положениях новой Конституции (Основного Закона) Российской Федерации” . Однако марте 1993 г. был созван Восьмой (внеочередной) съезд народных депутатов Российской Федерации. 12 марта Съезд принял постановление, в котором, в частности, было записано: “Признать, что постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации “О стабилизации конституционного строя Российской Федерации” и “О толковании отдельных положений Постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации “О стабилизации конституционного строя Российской Федерации” утрачивают силу” . 20 марта Ельцин Б.Н. выступил с обращением к народу. В нем он сообщил о том, что подписал Указ об особом порядке управления до преодоления кризиса власти. В соответствии с этим указом, на 25 апреля назначалось голосование о доверии президенту и вицепрезиденту Российской Федерации и одновременно по проекту новой Конституции и проекту закона о выборах федерального парламента. 26 марта собрался Девятый (внеочередной) съезд народных депутатов Российской Федерации. После того, как предложение об отрешении Ельцина от должности президента не набрало двух третей голосов, Съезд принял решение о проведении 25 апреля всероссийского референдума. Но вместо одного вопроса было предложено вынести на референдум четыре:

1. Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину?

2. Одобряете ли Вы социальноэкономическую политику осуществляемую Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 года?

3. Считаете ли вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации?

4. Считаете ли вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации?

При этом во втором пункте постановления было записано: “Решения по выносимым на референдум вопросам считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, имеющих право быть включенными в списки для голосования”. 8 апреля группа народных депутатов Российской Федерации, не согласная со вторым пунктом постановления, направила ходатайство в Конституционный суд. По мнению ходатайствующих, решение по всем четырем вопросам должно было быть принято, если за него проголосует более половины граждан, принявших участие в референдуме. 21 апреля Конституционный суд принял постановление, в котором было признано, что решение Съезда в отношении способа определения результата голосования по первому и второму вопросам не соответствует Конституции Российской Федерации . Так по первому и второму вопросам требовалось получить большинство голосов от числа граждан, принявших участие в референдуме, а по третьему и четвертому – от числа граждан, включенных в списки для голосования.

В результате голосования 25 апреля 1993 г. положительно на первый вопрос ответили 58,7% от числа принявших участие в голосовании, на второй – 53,0%, на третий – 49,5% (31,7% от числа граждан, включенных в списки), на четвертый – 67,2% (43,1% от числа граждан, включенных в списки) . Однако в политическом плане результат референдума России можно было интерпретировать как выражение доверия президенту и недоверия депутатскому корпусу. Такая интерпретация позволила в дальнейшем Б.Н. Ельцину в условиях продолжения конфликта двух ветвей власти принять решение о роспуске Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Распустив депутатский корпус, Президент Российской Федерации назначил на 12 декабря 1993 г. выборы депутатов Федерального Собрания и референдум по проекту новой Конституции Российской Федерации. Правда, официально голосование по проекту Конституции называлось не референдумом, а просто “всенародным голосованием”. Это было, вероятно, обусловлено тем, что проводилось оно не по Закону РСФСР “О референдуме РСФСР”, а по Положению “О всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года”, утвержденному Указом Президента Российской Федерации № 1633 от 15 октября 1993 г. Данное Положение, в частности, предусматривало, что Конституция будет считаться принятой, если за нее проголосует более половины от принявших участие в голосовании. Результатом всенародного волеизъявления стала поддержка проекта Конституции большинством в 57,1% голосов . Таким образом, конституционный кризис был преодолен.

После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. референдум Российской Федерации не проводился ни разу. Однако несколько раз попытки провести всероссийский референдум предпринимались. Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” от 10 октября 1995 г. предусматривал достаточно простую процедуру проведения референдума. Необходимо было создать инициативную группу численностью не менее 100 граждан. Эта группа регистрировалась в избирательной комиссии субъекта Федерации, на территории которого проживало большинство членов группы. На сбор подписей отводилось 3 месяца, после чего группа должна была представить подписи в избирательные комиссии тех субъектов Федерации, где эти подписи собирались. Всего необходимо было собрать не менее 2 миллионов подписей. Подписи проверялись сначала комиссиями субъектов Федерации, а затем – Центризбиркомом Российской Федерации. 2 сентября 1999 г. Избирательная комиссия Кировской области зарегистрировала инициативную группу, лидером которой был депутат Государственной Думы Н.Н. Гончар. Группа предлагала вынести на референдум Российской Федерации вопрос: “Считаете ли Вы необходимым объединение Российской Федерации и Республики Беларусь в демократическое федеративное правовое государство?”

Группа с 3 сентября по 26 ноября собирала подписи и представила в избирательные комиссии 53 субъектов Федерации 2 414 350 подписей. Центризбирком признал недействительными 759 787 подписей; в результате подписей, признанных действительными, оказалось меньше двух миллионов. 14 января 2000 г. Центризбирком отказал в проведении референдума . 29 сентября 1999 г. Избирательная комиссия Самарской области зарегистрировала инициативную группу, которая предлагала вынести на референдум Российской Федерации четыре вопроса :

“1. Вы за то, чтобы были расширены правовые и политические гарантии защиты частной собственности граждан России (включая квартиры, дома, земельные участки, вклады в банках и иных кредитных организациях) от чужого посягательства, включая посягательство государства?

2. Вы за то, чтобы депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, совершившие уголовные преступления, несли уголовную ответственность наравне с остальными гражданами России?

3. Вы за то, чтобы в боевых действиях в локальных конфликтах принимали участие только военнослужащие, проходящие службу по контракту?

4. Вы за то, чтобы в Конституцию России были внесены изменения, ограничивающие право Президента России отправлять в отставку Правительство России?”

Группа с 29 сентября по 29 декабря собирала подписи и представила в избирательные комиссии 57 субъектов Федерации 3 602 266 подписей. Центризбирком признал недействительными 1 821 985 подписей; в результате подписей, признанных действительными, оказалось меньше двух миллионов. 17 февраля 2000 г. Центризбирком отказал в проведении референдума. 26 июля 2000 г. Московская городская избирательная комиссия зарегистрировала инициативную группу, которая предлагала вынести на референдум Российской Федерации три вопроса:

“1. Вы за запрет ввоза из других государств на территорию России радиоактивных материалов на хранение, захоронение и переработку?

2. Вы за то, чтобы в России был федеральный государственный орган по охране окружающей среды, отдельный как от органов по использованию, так и от органов по управлению природными ресурсами?

3. Вы за то, чтобы в России была юридически самостоятельная государственная лесная служба?”

Группа представила в избирательные комиссии 60 субъектов Федерации 2 490 042 подписи. Центризбирком признал недостоверными или недействительными 616 826 подписей; в результате подписей, признанных действительными, оказалось меньше двух миллионов. 29 ноября 2000 г. Центризбирком отказал в проведении референдума .

Одной из главных причин “выбраковки” подписей в подписных листах указанных инициативных групп оказалось следующее обстоятельство. Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” требовал указывать в подписном листе полную дату рождения гражданина, ставящего свою подпись. Принятый позднее Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” предусматривал проставление в подписном листе только года рождения (за исключением граждан, которым в текущем году исполняется 18 лет). Однако данный федеральный закон в силу приоритета федерального конституционного закона может применяться к процедурам, связанным с референдумом Российской Федерации, только в части, не противоречащей федеральному конституционному закону. Таким образом, инициативным группам следовало при изготовлении и заполнении подписных листов руководствоваться Федеральным конституционным законом “О референдуме Российской Федерации”. Однако значительная часть подписных листов была оформлена в соответствии с “рамочным” федеральным законом, и в них не указывались число и месяц рождения подписавшихся граждан. Такая формальная зацепка позволила Центризбиркому избежать назначения референдумов.

В сентябре 2002 г. инициативу проведения общероссийского референдума начало готовить руководство КПРФ. Оно сформулировало для вынесения на референдум четыре вопроса:

1. “Согласны ли вы с тем, чтобы в Российской Федерации федеральным законом была запрещена купля–продажа земли, за исключением земель личных подсобных хозяйств, приусадебных, дачных, садоводческих и гаражных участков, участков под индивидуальными домами и хозяйственными строениями?

2. Согласны ли вы с тем, что размер оплаты жилья, электроэнергии и иных коммунальных услуг населением в сумме не должен превышать 10 процентов от совокупного дохода семьи?

3. Согласны ли вы с тем, что минимальная зарплата и минимальная пенсия гражданина Российской Федерации, начиная с 2004 года, не должна быть ниже прожиточного минимума?

4. Согласны ли вы с тем, чтобы в Российской Федерации недра, леса, водоемы и другие природные ресурсы, а также предприятия железнодорожного транспорта, топливноэнергетического комплекса, оборонной промышленности, черной и цветной металлургии находились исключительно в государственной собственности как объекты, обеспечивающие национальную безопасность России и достойную жизнь каждому гражданину?”

14 сентября в Краснодаре было проведено собрание и оформлены инициативные группы отдельно по каждому из перечисленных выше вопросов. Эти группы 17 сентября обратились в Избирательную комиссию Краснодарского края с ходатайствами о своей регистрации. Однако противники проведения коммунистического референдума сумели опередить инициаторов. 5 – 6 сентября в Государственную Думу были внесены два законопроекта. Один из проектов (авторы – лидеры основных фракций и групп или их заместители: В.В. Володин, С.В. Иваненко, О.В. Морозов, Б.Е. Немцов, В.А. Пехтин, Г.И. Райков) вносил изменения в Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации”. Второй (автор – член фракции ОВР, будущий член Центризбиркома Российской Федерации В.А. Крюков) исключал из “рамочного” федерального закона норму, запрещающую обратную силу закона в отношении федерального референдума.

18 сентября проект федерального конституционного закона о внесении изменений в закон о референдуме Российской Федерации был принят в первом чтении. 20 сентября он был принят во втором и третьем чтениях. В тот же день во всех трех чтениях был принят и второй закон, разрешающий обратную силу первого. Оба закона были одобрены Советом Федерации 25 сентября, подписаны Президентом 27 сентября и опубликованы в “Российской газете” 28 сентября 2002 г. А 1 октября 2002 г. Избирательная комиссия Краснодарского края приняла четыре решения об отказе в регистрации инициативных групп на том основании, что предложенные вопросы не соответствует Конституции Российской Федерации и Федеральному конституционному закону “О референдуме Российской Федерации”, поскольку предусматривает возможность ограничения общепризнанных прав человека и гражданина. Таким образом, оказалось, что реальной необходимости в спешном изменении федерального конституционного закона не было. Суть федерального конституционного закона от 27 сентября 2002 г. состоит в том, что в период федеральной избирательной кампании и в последний год полномочий Государственной Думы и (или) Президента Российской Федерации запрещено проведение референдума Российской Федерации (кроме референдума, проводимого по инициативе Конституционного Собрания или инициированного в соответствии с международным договором). Более того, закон запретил выступать с инициативой проведения референдума Российской Федерации как в период федеральной избирательной кампании, так и в том случае, “если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти” Получилось, с учетом сложившихся сроков проведения федеральных выборов, что период, в течение которого закон разрешает проведение референдума, составляет менее двух лет в пределах одного четырехлетнего избирательного цикла. Если же выборы депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации окажутся разделенными периодом в два года, то проведение референдума Российской Федерации, инициированного гражданами Российской Федерации, окажется просто невозможным. Приведенная выше формулировка закона страдает существенной неопределенностью. В момент выдвижения инициативы референдума невозможно точно определить, придется ли проведение референдума на последний год полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации или нет. Дело в том, что сроки прохождения всех этапов референдумного процесса зависят от многих участников данного процесса. Это позволяет толковать данную норму закона совершенно произвольно. Еще одна неопределенность связана с тем, что в законе нет конкретного ответа на вопрос: «что должен делать президент в случае, если в поддержку инициативы проведения референдума собрано необходимое количество подписей и инициатива проведения референдума признана соответствующей Конституции, но срок, в течение которого должно быть проведено голосование, попадает на период, во время которого проведение референдума запрещено». Такие неточности в законе позволяет вообще отказаться от назначения референдума и тем самым нарушить права граждан на участие в референдуме.

Группа депутатов Государственной Думы обратилась в Конституционный суд с запросом о соответствии этого закона Конституции Российской Федерации. 11 июня 2003 г. Конституционный суд в своем Постановлении № 10П признал закон соответствующим Конституции Российской Федерации. При этом, как отмечается в постановлении, “период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, должен, во всяком случае составлять не менее двух лет, с тем чтобы в пределах четырехлетнего избирательного цикла обеспечивалась возможность проведения не менее двух референдумов” .Эта формулировка так же не дает конкретики в российском законодательстве. Действительно, “период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем” в совокупности составляет более двух лет в пределах четырехлетнего цикла. Однако порознь как период, в течение которого можно выступать с инициативой, так и период, в течение которого можно непосредственно участвовать в референдуме, составляют менее двух лет. На наш взгляд, важен именно такой подход, поскольку речь идет о разных правах граждан. Что касается возможности проведения в течение четырехлетнего периода двух референдумов, то такая возможность обеспечивается только в том случае, если два референдумных процесса развиваются параллельно. Так же в новом федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. эти нормы остались практически в том же виде. Приняв решение о том, что федеральный конституционный закон о референдуме должен регулировать все вопросы, связанные с проведением референдума Российской Федерации, российские законодатели в определенной степени оказались в “ловушке”. За период 1995 – 2004 годов трижды кардинально обновлялся закон, регулирующий не только все выборы на территории Российской Федерации, но также региональные и местные референдумы. А в Федеральном конституционном законе “О референдуме Российской Федерации” сохранились старые нормы, в том числе касающиеся системы избирательных комиссий, порядка проведения голосования и подсчета голосов и т.п. Другая “ловушка” возникла в результате исключения федеральных органов государственной власти из числа возможных инициаторов референдума. Союзный договор с Республикой Беларусь предусматривает вынесение на референдум проекта Конституционного Акта Союзного государства. Но, в соответствии с федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г., для того, чтобы вынести этот вопрос на референдум, федеральные органы власти должны собрать 2 миллиона подписей. В связи с этими обстоятельствами возникла необходимость принятия нового федерального конституционного закона о референдуме. В докладе Центризбиркома “О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах” , представленном в октябре 2000 г., подготовка и принятие этого закона планировалась “не позднее 2001 года”. Однако процесс интеграции России и Беларуси резко замедлился, и работа над законом о референдуме отошла на задний план. Работа над проектом нового закона была завершена лишь в 2004 году. Проект был внесен в Думу 19 мая, и уже 2 июня он был принят в первом чтении. На подачу поправок было отведено всего 6 дней (включая выходные). Тем не менее, депутаты внесли 173 поправки, из которых профильным комитетом были поддержаны только 47. Кроме того, одна из одобренных комитетом поправок по настоянию А.А. Вешнякова была отклонена на пленарном заседании. 11 июня Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” был принят сразу во втором и третьем чтениях. Таким образом, процедура прохождения этого важнейшего закона в Государственной Думе заняла всего 23 дня. Для закона, содержащего 93 статьи и более 200 страниц текста, это, вероятно, рекорд. 23 июня закон был одобрен Советом Федерации и 28 июня подписан Президентом .

Новое из этого закона можно разделить на четыре группы. Первая группа – приведение процедур референдума в соответствие с процедурами, предусмотренными Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Вторая группа связана с предоставлением федеральным органам власти инициировать референдум Российской Федерации по вопросам, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации. Третья группа повторяет временные ограничения на проведение референдума, внесенные еще в сентябре 2002 г. (см. выше). Наиболее интересна и показательна четвертая группа новелл. Эти новеллы направлены на усложнение процедуры выдвижения инициативы референдума. К ним можно отнести:

 требование, чтобы инициативная группа состояла из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов Федерации;

 требование, чтобы каждая региональная подгруппа включала не менее 100 участников референдума;

 требование нотариального заверения подписей всех участников собрания региональной подгруппы;

 требование регистрировать каждую региональную подгруппу в соответствующей избирательной комиссии субъекта Федерации;

 запрет регистрации иной региональной подгруппы, если в субъекте Федерации уже зарегистрирована региональная подгруппа с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса;

 ограничение двумя месяцами срока, в течение которого не менее чем в половине субъектов Федерации должны быть зарегистрированы региональные подгруппы;

 предоставление права сбора подписей исключительно членам инициативной группы;

 требование собирать подписи только в тех субъектах Федерации, где зарегистрированы региональные подгруппы;

 сокращение срока сбора подписей с трех месяцев до 45 дней;

 возможность отзыва инициативы решением собраний более половины региональных подгрупп.

По утверждению А.А. Вешнякова все эти нормы, усложняющие инициирование референдума, предложены для того, чтобы на референдум можно было выносить только такой вопрос, который действительно нужен для всего общества и государства .

1.3 Нормативно правовые основы института Референдума

Легитимность (законность) референдума на всех уровнях требует, чтобы они опирались на прочную правовую базу. В ходе избирательных кампаний возникает много споров и даже острых конфликтов между кандидатами. Россия не имеет значительного опыта проведения избирательных кампаний и необходимого доверия населения к органам, организующим выборы. В связи с этим законодательство о выборах предусматривает весьма частую возможность обращения в суд. Избирательное право включает следующие правовые источники:

1) Конституция РФ, закрепляющая основные принципы избирательного права и порядок избрания Президента РФ и депутатов Государственной Думы;

2) Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции от 30 января 2007 г.), включающий общие для Федерации и ее субъектов требования к порядку организации выборов, составляющие основные гарантии избирательных прав граждан. Значение этого Закона исключительно велико: акты законодательных органов государственной власти субъектов РФ о выборах в свои органы власти, а также о выборах в органы местного самоуправления не могут противоречить данному Федеральному закону;

3) федеральные законы «О выборах Президента Российской Федерации» (в редакции от 30 декабря 2006 г.), «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в редакции от 30 декабря 2006 г.), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от I декабря 2006 г.) и «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (в редакции от 12 июля 2006 г.);

4) Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» (в редакции от 30 декабря 2006 г.), регулирующий порядок реализации права граждан на участие в референдуме и проведения референдума;

5) другие федеральные избирательные законы;

6) указы Президента РФ, которые издаются по вопросам организации и проведения выборов, например о сроках проведения выборов в Государственную Думу и др.;

7) нормативные акты Центральной избирательной комиссии, постановления, инструкции и разъяснения, которые детализируют порядок проведения выборов (например, о порядке формирования участковой избирательной комиссии, о порядке поступления денежных средств в избирательные фонды и проч.);

8) конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и принимаемые ими законы, акты глав администраций и избирательных комиссий, регламентирующие порядок избрания глав администраций (президентов) и депутатов законодательных органов субъектов РФ, а также органов местного самоуправления

Механизм реорганизации

2.1 Институт Референдума в Российской Федерации

Федеральным конституционным законом регламентируется характер вопросов, выносимых на референдум. Так, на общероссийский референдум в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации. Но определенные вопросы не могут выноситься на общероссийский референдум. Среди них вопросы:

• изменения статуса субъектов РФ;

• досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы, а равно о проведении досрочных выборов Президента или депутатов, Государственной Думы либо перенесении сроков проведения таких выборов;

• принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;

• введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты;

• принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

• амнистии и помилования и др.

Вопросы, выносимые на референдум, не должны противоречить Конституции РФ, ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации. Референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Повторный референдум не проводится; в течение двух лет после дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума с такой же по со

держанию или по смыслу формулировкой вопроса. Проведение референдума Российской Федерации не допускается в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации в соответствии с решением, принятым уполномоченным федеральным органом, а также в случае, если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ (данное положение не действует в случаях вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции или вопроса, предусмотренного международным договором). В 2003 г. аналогичные положения, содержавшиеся и в ранее действовавшем Федеральном законе, были обжалованы в Конституционный Суд РФ группой депутатов Государственной Думы, утверждавших, что таким образом ограничивается конституционное право граждан на участие в референдуме. Конституционный Суд указал (постановление от 11 июня2003 г.), что положениями Конституции обусловливаются характер и содержание законодательного регулирования условий и порядка проведения референдума и выборов в органы публичной власти, с тем, чтобы свободное волеизъявление граждан было обеспечено при осуществлении, как избирательных прав, так и права участвовать в референдуме. Федеральный законодатель при решении указанных вопросов обладает достаточной свободой усмотрения, которая, тем не менее, ограничена особенностями высших форм непосредственного народовластия, их предназначением и соотношением. Исходя из того что каждая из этих форм предназначена для достижения самостоятельных целей, федеральный законодатель определяет время проведения как выборов, так и референдума. Поскольку одновременное проведение выборов и референдума в силу объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан и привести к снижению эффективности и той и другой формы непосредственного народовластия, федеральный законодатель вправе ввести регулирование, при котором осуществление кампании по проведению референдума не совпадает с избирательной кампанией. При этом он должен соблюдать требования Конституции РФ, в том числе закрепленный ею принцип периодичности выборов. Предусмотренные оспариваемыми законоположениями периоды, в течение которых референдум Российской Федерации не может быть инициирован и проведен, не должны приводить к фактической отмене института референдума. Так как федеральное законодательство призвано обеспечивать равные возможности участия граждан РФ в выборах федеральных органов государственной власти и в референдуме Российской Федерации, периоды, в течение которых граждане могут осуществить свободное волеизъявление в одной и другой формах, должны быть соразмерны. Во всяком случае, период, в течение которого граждане РФ вправе выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, должен составлять не менее половины избирательного цикла (который в соответствии со ст. 81 (ч. 1) и 96 (ч. 1) Конституции РФ составляет четыре года), с тем чтобы с учетом установленной действующим законодательством продолжительности кампании по проведению референдума обеспечить возможность проведения в течение четырехлетнего избирательного цикла не менее двух референдумов. Конституционный Суд РФ постановил признать оспариваемые положения в части, устанавливающей период, в течение которого граждане РФ не могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и проведение такого референдума не допускается, не противоречащим Конституции РФ, поскольку по конституционноправовому смыслу положений Закона период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, должен, во всяком случае, составлять не менее двух лет, с чем, чтобы в пределах четырехлетнего избирательного цикла обеспечивалась возможность проведения не менее двух референдумов. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. На референдум могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2.2 Порядок, принципы, условия проведения референдума в Российской Федерации

Процедура реализации инициативы граждан о проведении референдума существенно усложнилась по сравнению с прежним законом 1995 года. При проведении референдума действуют общие принципы избирательного права: всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления при тайном голосовании . Практически общими являются основные гарантии избирательных прав и прав на участие в референдуме, не случайно они закреплены в одном федеральном законе. Каждый участник референдума обладает одним голосом и голосует непосредственно. Участие в референдуме является свободным, контроль за волеизъявлением гражданина не допускается. Исключается возможность наблюдения за заполнением бюллетеня для голосования. Вопросы, связанные с подготовкой и проведением референдума, рассматриваются избирательными комиссиями, комиссиями по проведению референдума, органами государственной власти и органами местного самоуправления открыто и гласно. В референдуме и связанных с ним действиях имеет право участвовать каждый гражданин РФ, достигший на день проведения референдума 18 лет . Гражданин РФ, проживающий или находящийся в период подготовки и проведения референдума за пределами территории Российской Федерации, обладает в полном объеме правом на участие в референдуме. Не имеет права участвовать в референдуме гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

Назначение референдума.

Инициатива проведения референдума принадлежит:

1) не менее чем 2 млн граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 50 тыс. из них;

2) Конституционному Собранию — в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ;

3) федеральным органам государственной власти — в случаях, предусмотренных международным договором и федеральным конституционным законом. Граждане, имеющие право на участие в референдуме, могут образовать инициативную группу для сбора подписей в поддержку референдума. Эта инициативная группа должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов РФ. Инициативная региональная подгруппа обращается в избирательную комиссию соответствующего субъекта РФ с ходатайством о регистрации. Избирательная комиссия субъекта РФ, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям Федерального конституционного закона, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации и извещает, об этом Центральную избирательную комиссию РФ. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд. Основанием для отказа в регистрации инициативной подгруппы может быть только нарушение Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации». После регистрации региональных подгрупп более чем в половине субъектов РФ Центральная избирательная комиссия РФ принимает решение о регистрации всей инициативной группы и проведении референдума. При этом указывается дата окончания срока сбора подписей в поддержку референдума. С момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума. Подписи собираются посредством внесения их в

подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референдум. Период, в который могут собираться подписи для референдума субъекта РФ, должен составлять не менее 30 дней, а местного референдума — 20 дней. Центральная избирательная комиссия РФ в течение 30 дней

проверяет соответствие всех поступивших документов требованиям Федерального конституционного закона и направляет свое решение, Президенту РФ, одновременно информируя об этом палаты Федерального Собрания РФ. Если же в результате проверки будет установлено, что число действительных подписей не отвечает требованиям Федерального конституционного закона, выносится постановление Центральной избирательной комиссии об отказе в проведении референдума. Этот отказ может быть обжалован в Верховный Суд РФ, но в случае отрицательного решения Суда все процедуры по реализации и инициативы проведения референдума прекращаются. Регистрация инициативной группы может быть отменена судом не позднее чем за три дня до дня голосования в случаях нарушения закона (порядка выдвижения инициативы и ведения агитации, подкупа участников референдума и др.). В соответствии с Конституцией РФ Конституционное Собрание вправе вынести на референдум проект новой Конституции РФ. Порядок принятия решения об этом должен быть определен Федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании и Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации». Референдум назначает Президент РФ. До принятия такого решения Президент в течение 10 дней со дня поступления к нему документов направляет их в Конституционный Суд РФ с соответствующим запросом. Конституционный Суд проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией РФ, и в течение месяца направляет Президенту соответствующее решение, которое подлежит незамедлительному опубликованию. В случае признания Конституционным Судом соблюдения требований, предусмотренных Конституцией РФ, Президент назначает референдум не позднее 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного Суда. В случае отрицательного решения Конституционного Суда все процедуры, предусмотренные Федеральным конституционным законом, прекращаются. Президент РФ не позднее чем через 10 дней определяет дату проведения референдума, при этом голосование может быть назначено на любое воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня опубликования решения. Проведение голосования одновременно с выборами федеральных органов государственной власти не допускается. Подготовку и проведение референдума, обеспечение реализации и защиты права на участие в референдуме осуществляют избирательные комиссии, созданные и действующие на постоянной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах, а также специальные территориальные комиссии референдума и участковые комиссии референдума. Систему комиссий референдума составляют следующие комиссии, перечисленные в порядке от вышестоящих к нижестоящим:

1) Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;

2) избирательные комиссии субъектов РФ;

3) территориальные избирательные комиссии или избирательные комиссии муниципальных образований, действующие в случаях, предусмотренных законодательством о выборах и референдумах, в качестве территориальных избирательных комиссий, а также специальные территориальные комиссии референдума;

4) участковые комиссии референдума.

Решение вышестоящей комиссии, принятое в пределах ее компетенции, обязательно для нижестоящих комиссий. Решение комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом. Комиссии референдума в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Для проведения голосования и подсчета голосов граждан, имеющих право на участие в референдуме, образуются участки референдума. Эти участки образует глава муниципального образования по согласованию с соответствующей территориальной комиссией по проведению референдума не позднее, чем за 50 дней до дня проведения референдума с учетом административнотерриториального деления и местных условий в целях создания максимальных удобств для граждан, имеющих право на участие в референдуме. Списки участков референдума с указанием их границ, адресов и номеров телефонов участковых комиссий по проведению референдума подлежат обязательному опубликованию не позднее чем за 45 дней до дня проведения референдума. Список граждан, имеющих право на участие в референдуме, по участку референдума составляется не позднее, чем за 21 день до дня голосования территориальной комиссией по проведению референдума на основании данных, предоставляемых главой муниципального образования. Предусмотрен особый порядок составления списков военнослужащих и других граждан, находящихся ко времени проведения референдума вне территории своего участка.

Списки граждан, имеющих право на участие в референдуме, представляются для ознакомления не позднее чем за 20 дней до дня проведения референдума. Каждому гражданину РФ предоставляется право заявить в участковую комиссию по проведению референдума о не включении его в список граждан, имеющих право на участие в референдуме, а также о любой ошибке или неточности в указанном списке. Участковая комиссия обязана проверить заявление и устранить ошибку или неточность либо выдать заявителю ответ в письменной форме с изложением причин отклонения заявления. Решение участковой комиссии может быть обжаловано в вышестоящую комиссию по проведению референдума или в суд, которые обязаны рассмотреть жалобу (заявление) в трехдневный срок, а за три дня до дня проведения референдума и в день проведения референдума — немедленно.

Агитация по вопросам референдума может проводиться:

1) с помощью проведения массовых мероприятий (собраний, встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных дебатов и дискуссий, иных мероприятий);

2) посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;

3) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;

4) иными не запрещенными законами методами.

Расходы на проведение агитации по вопросам референдума подлежат оплате из фондов референдума, за исключением случаев предоставления бесплатного эфирного времени в порядке и сроки, установленные законом. Политические партии — участники референдума могут создавать инициативные агитационные группы на средства из фондов референдума. Инициативная группа по проведению референдума, как и инициативная агитационная группа (в нее должно входить не менее 500 участников референдума), вправе самостоятельно определять методы, формы проведения и содержание своей агитации по вопросам референдума. Запрещается проводить агитацию по вопросам референдума, выпускать и распространять любые агитационные материалы:

1) органам государственной власти, иным государственным органам, органам местного самоуправления;

2) лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим с использованием преимуществ должностного или служебного положения;

3) воинским частям, военным организациям и учреждениям;

4) благотворительным организациям и религиозным объединениям, а также учрежденным ими организациям;

5) комиссиям референдума и членам комиссий референдума с правом решающего голоса;

6) иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам;

7) представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности (это не распространяется на информацию по вопросам референдума).

Инициативная группа по проведению референдума вправе участвовать в проведении агитации только по тем вопросам референдума, которые были предложены ею для вынесения на референдум. Инициативная агитационная группа вправе участвовать в проведении агитации только по тем вопросам референдума, которые были указаны в ходатайстве о ее регистрации. Использование в агитационных материалах изображения физического лица, высказываний физического лица по вопросам референдума возможно только с письменного согласия данного физического лица. Центральная избирательная комиссия не позднее чем через пять дней со дня поступления документов принимает решение о регистрации инициативной агитационной группы и выдает ей регистрационное свидетельство либо принимает решение об отказе в регистрации. Проведение агитации начинается со дня регистрации инициативной группы по проведению референдума и создания соответствующего фонда референдума и прекращается 00.00 часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. Агитация в периодических печатных изданиях, учредителями которых являются политические партии, члены и уполномоченные представители инициативной группы по проведению референдума, инициативных агитационных групп, проводится в тот же период. Агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в период, который начинается за 30 дней до дня голосования и прекращается в 00.00 часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. Проведение агитации по вопросам референдума в день, предшествующий дню голосования, и в день голосования запрещается. Государственные органы, органы местного самоуправления обязаны содействовать инициативной группе по проведению референдума, инициативным агитационным группам в организации и проведении массовых агитационных мероприятий. Голосование и определение результатов. В бюллетене для голосования на референдуме воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса, и указываются варианты волеизъявления голосующего словами ≪за≫ или ≪против≫, справа от которых помещаются пустые квадраты. Бюллетень для голосования на референдуме должен содержать разъяснение о порядке его заполнения. Форма и текст бюллетеня для голосования на референдуме утверждаются Центральной избирательной комиссией референдума не позднее, чем за 28 дней до дня проведения референдума. На основании протоколов комиссий субъектов РФ по проведению референдума об итогах голосования и протоколов об итогах голосования участковых комиссий по проведению референдума,

образованных за пределами территории Российской Федерации, путем суммирования содержащихся в них данных Центральная избирательная комиссия не позднее чем через 10 дней со дня проведения референдума определяет результаты референдума. Центральная избирательная комиссия признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Комиссия признает решение принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Центральная избирательная комиссия признает результаты референдума недействительными, если итоги голосования признаны недействительными на части участков референдума, на которых списки участников референдума на момент окончания голосования в совокупности включают в себя не менее чем 25% от общего числа участников референдума, включенных в списки участников референдума на момент окончания голосования. Решение Центральной избирательной комиссии о признании результатов референдума недействительными может быть обжаловано в Верховный Суд РФ. В таком случае Центральная комиссия назначает повторное голосование не позднее 30 дней со дня вступления в силу решения Комиссии. Принятое на референдуме решение и итоги голосования в целом по Российской Федерации подлежат официальному опубликованию Центральной избирательной комиссией не позднее трех дней после определения результатов референдума. Центральная комиссия опубликовывает для всеобщего сведения итоги голосования по каждому субъекту РФ. Решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Это решение действует на всей территории Российской Федерации и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации. Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание нормативного правового акта, федеральный орган государственной власти в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки данного правового акта. Лица, препятствующие свободному осуществлению гражданином РФ его права на участие в референдуме путем подкупа, обмана, применения физического насилия или угрозы его применения, подлога документов референдума, заведомо неправильного подсчета голосов граждан, имеющих право на участие в референдуме, или иным путем либо препятствующие работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума и работе членов указанных комиссий, а также законной деятельности инициативной группы, наблюдателей или условиям проведения агитации, либо препятствующие выполнению решения, принятого на референдуме, несут административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.

II.4 Зарубежный опыт проведения Референдума

В связи с тем что референдум является общечеловеческой высшей ценностью и как референдум как форма выражения общественного мнения и как способ принятия принципиально важных нормативноправовых актов и политических решений, несомненно, является достоянием не одной нации или народа, а всего человечества, что подтверждает референдум 2014 г. в автономной республики Крым (республики Крым). В силу этого представляется не только возможным, но и жизненно необходимым широкое использование зарубежного позитивного опыта специального законодательного закрепления и проведения референдумов в России в их различных вариантах и разновидностях как в сфере политики, экономики, межнациональных связей и отношений, так и в других сферах общества.

Разумеется, место и роль института референдума в политической системе любого общества не следует преувеличивать, а тем более абсолютизировать. Этого не следует делать и с опытом использования референдума в западных странах. Нельзя, в частности, забывать, что, несмотря на широкое использование референдумов в практике политической жизни Испании, Италии, США и других западных стран, отношение к ним со стороны различных слоев общества всегда было и остается далеко неоднозначным. Противоречивость отношения господствующих кругов к референдумам, особенно после второй мировой войны, объясняется, вопервых, тем, что существует возможность использования их, помимо воли и желания господствующего слоя или класса, в интересах других слоев и классов. Возможность эта, как правило, весьма незначительная, в силу доминирующего положения правящих кругов во всех сферах жизни общества и в средствах массовой информации, но она всегда сохраняется. Вовторых, тем, что в довоенный период институт референдума в значительной степени был дискредитирован в глазах мировой общественности, будучи активно используемым фашистской Германией в 1933 г. при решении вопроса о выходе Германии из Лиги Наций, в 1934 г. при решении вопроса о соединении поста президента с постом фюрера и рейхсканцлера и в 1938 г. при решении вопроса о присоединении Австрии к Германии. И втретьих, тем, что правящие круги некоторых западных стран усматривают в институте референдума угрозу институту парламентаризма, опасность замены власти «цивилизованного» парламента властью «невежественной» толпы. Именно в этом заключается, судя по западным источникам, одна из причин продолжительной неприемлемости института референдума, например, в Англии.

Противоречивость отношения к референдуму со стороны других слоев общества объясняется в основном тем, что, несмотря на свою внешнюю демократичность и привлекательность, он далеко не всегда знаменовался успехами прогрессивных сил. Во многих случаях референдумы оканчивались принятием далеко не самых прогрессивных законов или решений, выступали в качестве демократического щита для прикрытия официальных антидемократических акций.

О возможности использования референдумов в интересах правящих кругов, а не всего общества со всей очевидностью свидетельствует также практика проведения их на территории бывших союзных республик, России, в отдельных регионах страны. Нередко референдумы использовались и используются в сепаратистских и иных неблаговидных целях.

Следует заметить, что кроме сугубо классовых или узкосоциальных причин разноречивого, а нередко и сдержанного отношения различных социальных групп и слоев западного общества к референдуму есть и другие, условно говоря, «общесоциальные» причины. Среди них выделяются, прежде всего следующие.

1. Утвердившееся среди различных слоев населения, социальных групп и институтов мнение, что референдум неизбежно выступает как дестабилизирующий фактор в обществе, способствует ускоренному расслоению и противопоставлению различных составных частей общества друг другу, порождает дополнительную нагрузку и ограничения на сложившуюся парламентскую систему. Для многих политических партий, отмечают в связи с этим западные ученые Ст. Бергланд и Дж. Боард, проведение или участие в референдумах является с политической точки зрения «гораздо более рискованным и дорогостоящим мероприятием, чем проведение ими или участие в регулярно проводимых всеобщих выборах».

Учитывая дестабилизирующий потенциал, заложенный в референдумах, западный законодатель вполне осознанно и целенаправленно ограничивает их проведение в ряде случаев. Яркой иллюстрацией в этом отношении может служить ст. 4 Закона «О регулировании различных видов референдума» в Испании. Она, в частности, гласит, что «референдум не проводится в любом его виде ни в одной из территориальных единиц, в которых должен осуществляться опрос, во время действия чрезвычайного и осадного положения, а также в течение 90 дней после их отмены. Если в день объявления упомянутых положений проведение референдума назначено, то он отменяется и назначается новый день его проведения». Эта же статья «запрещает проведение референдумов в течение 90 предшествовавших и 90 дней, следующих за днем проведения на той же территории всеобщих парламентских выборов или выборов в местные органы или проведения другого референдума» .

2. Сложившееся среди интеллектуальных слоев западного общества, выступающих с радикальных позиций, представление о различных формах и институтах непосредственной демократии, и прежде всего о референдумах, как о средстве обычного, «повседневного усовершенствования», но не радикального изменения существующей политической системы, подготовки и проведения радикальных политических или иных реформ.

Отдавая должное прямой демократии в США и других западных странах и считая, что она способствует «восстановлению подлинного смысла и значения нашей демократии», «вовлечению большого количества людей в избирательный процесс» и «обогащению института гражданства», некоторые западные политологи и социологи в то же время настоятельно подчеркивают, в частности, применительно к США, что большинство американцев рассматривают прямые демократические процессы отнюдь не как радикальные меры, направленные на глубинные изменения основного или «базового характера американской формы правления», а как рутинные, «умеренные» меры, направленные на совершенствование системы представительных институтов, на создание и укрепление гарантий того, чтобы они постоянно оставались «и представительными и подотчетными».

3. Утвердившееся среди значительных слоев населения западных стран, и особенно в США, мнение, что профессиональной политикой должны заниматься не любители, а профессионалы и что на первом плане должен стоять не популизм, а профессионализм.

В то время как многие американцы, пишет политолог из Колорадо Т. Кронин, стремятся ко все большему участию в процессе принятия решений на национальном уровне и на уровне отдельных штатов, не меньшее их число «проявляет» озабоченность по поводу своей слишком глубокой и непосредственной вовлеченности в политику1.

4. Традиционное для населения ряда западных стран представление о силе и приоритетах институтов представительной демократии перед институтами прямой непосредственной демократии. В США, например, как об этом свидетельствуют опросы различных слоев населения, довольно значительная часть общества предпочитает направлять свои усилия на совершенствование системы представительных органов, включая Конгресс и легислатуры штатов, чем на установление и законодательное закрепление общенациональных референдумов. 67% из числа опрошенных считают, что в плане усиления роли и ответственности Конгресса и его палат следовало бы внести изменения в Конституцию США, закрепив за избирателями право отзыва не оправдавших доверие или допустивших аморальные поступки выборных лиц не только на уровне отдельных штатов, но и на уровне федерации в целом. 55% считают, что такое же право (наряду с импичментом) должно быть закреплено и в отношении президента страны.

Иными словами, согласно опросам и сложившемуся общественному мнению, большая часть населения США отдает предпочтение на федеральном уровне представительным органам и представительной демократии перед референдумом и другими формами непосредственной демократии.

Совсем иная картина складывается на уровне штатов. Здесь граждане в подавляющем большинстве случаев выражают желание и готовность непосредственно участвовать в решении политических, социальных и экономических проблем, нежели «передоверять» и отдавать их на «откуп» представительным органам.

Аналогичный настрой общественного мнения в целом сохраняется не только в США, но и в некоторых других странах. Более того, как своеобразное предостережение от последующего принятия и законодательного закрепления референдума на национальном уровне в США в некоторых других федерациях высказываются призывы и предложения не спешить с решением данного вопроса в масштабе федерации, предварительно не разрешив все противоречия, связанные с использованием института референдума на уровне отдельных субъектов федерации. До тех пор, пишет в связи с этим Т. Кронин, пока мы окончательно не убедимся в том, что демократические институты и «приспособления», именуемые референдумами, хорошо срабатывают на уровне отдельных штатов и на локальном уровне, мы «должны быть очень осторожны в своих действиях, направленных на их инкорпорацию и закрепление в национальной конституции».

5. Укоренившееся в сознании различных слоев западного, и особенно американского, общества опасение, что в условиях расширения прямой демократии и периодического проведения референдумов значительно возрастет роль денег, а вместе с тем и влияние «весьма состоятельных индивидов или отдельных групп» на результаты голосования и на сам избирательный процесс. 86% из числа опрошенных в 1982 г. американцев были уверены в том, что «состоятельные» группы давления или группы интересов обязательно используют открывающиеся в случае установления общенационального референдума возможности для проведения в жизнь своих интересов и усиления своей «неофициальной власти». Причем 82% выразили убеждение в том, что эта власть и интересы не будут иметь ничего общего ни с властью, ни с интересами всего населения. Это будет власть большого бизнеса и «основных денежных вкладчиков» .

Конечно, рассуждают по этому поводу некоторые американские исследователи, деньги сами по себе не всегда играли и играют во время выборов или всенародных опросов решающую роль. Однако «исследования за исследованиями», проводившиеся в этой области, убедительно доказывают, что влияние больших, к тому же рационально истраченных на предвыборную рекламу и решение других избирательных проблем, денежных сумм нельзя недооценивать. Деньги всегда играли и продолжают играть весьма важную, труднооценимую роль в реализации почти всех сторон и аспектов прямой демократии. Они всегда выступали и выступают если не самым важным, то по крайней мере одним из самых важных указателей того, «кто выиграет, а кто проиграет в протекающих или будущих всенародных опросах и выборах». В целях ограничения влияния «больших денег» на институты непосредственной демократии, включая референдум, 63% из числа опрошенных в США по этому поводу в 1987 г. высказались за строгое ограничение денежных расходов при их осуществлении как со стороны государственных органов, так и со стороны частных лиц. 28% высказались против каких бы то ни было ограничений.

Наряду с названными причинами противоречивого или сдержанного отношения граждан некоторых западных государств к референдуму есть и другие причины. В их числе можно указать, в частности, на такие, как понимание сложности и противоречивости правотворческого и иных процессов на национальном уровне, требующих от их участников специальных знаний и подготовки; высокая стоимость для налогоплательщиков референдумов и плебисцитов; недостаточная компетентность и информированность рядовых граждан в политических и иных делах для того, чтобы быть активными участниками протекающих на национальном уровне процессов; и др.

Анализ причин и факторов, обусловливающих весьма неоднозначное и противоречивое отношение различных слоев западного общества к референдуму, позволяет глубже понять не только его социальную природу и характер, но и его место и роль в системе демократии, реальные возможности воздействия института референдума на конкретную политическую и социальную среду. Кроме того, он позволяет избежать в равной мере пагубных для политической теории и практики крайностей в оценке значимости референдумов, дает возможность со значительной долей достоверности определить факторы, способствующие повышению эффективности референдумов в политической системе того или иного общества или, наоборот, препятствующие их усилению. Это имеет огромное не только теоретическое, но и практическое значение.

Референдум в любой стране будет эффективным лишь в том случае, если он, по природе своей как весьма важный демократический институт, будет правильно понят и поддержан широкими слоями населения; иметь своей целью при решении политических и иных вопросов четко выраженную гуманную цель; если общественное мнение не будет увлечено и дезориентировано псевдодемократическими лозунгами и призывами, а также ложными социальными ценностями; и, наконец, если будут созданы все необходимые организационнотехнические и иные условия для подготовки и проведения всенародных опросов.

Важное, труднооценимое значение для эффективности референдумов имеет строгое установление и законодательное закрепление их статуса, процедуры их проведения и порядка подведения итогов, места и роли в системе конституционного и текущего законодательства принимаемых путем референдумов нормативноправовых актов.